关于新阶段促进农民增收的思考与建议
2024年中央1号文件提出实施农民增收促进行动，并从多个方面作出具体安排，不仅体现了农民增收目标的拓展深化，更体现了以习近平同志为核心的党中央以人民为中心的发展思想和对改善农村民生的高度关切。要进一步完善相关制度政策体系，把各项工作举措落到实处，汇聚起促进农民增收致富的强大动力。
一、党的十八大以来农民增收成就巨大
党的十八大以来，农村居民收入较快增长，收入结构不断优化，增收渠道稳步拓宽，城乡收入差距不断缩小，为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了坚实保障。2012—2023年，农村居民人均可支配收入实际增长111.4%，增速连续11年超过城镇居民，城乡居民收入倍差由2.88降至2.39。农村贫困人口全部脱贫，脱贫攻坚取得全面胜利，2013—2020年贫困地区农民居民人均可支配收入年均增长11.6%。
特别是近年来，克服经济下行压力较大等不利影响，农村居民收入保持稳定较快的增长态势。2023年，农村居民人均可支配收入达到21691元，实际增长7.6%，比全国人均GDP增速快2.2个百分点，比城镇居民收入增速快2.8个百分点。从收入结构看，结构进一步优化。2015年工资性收入首次超过经营净收入，成为农民增收的首要来源，此后工资性收入占比持续提高。2023年，工资性收入占42.2%，比上年提高0.28个百分点；经营净收入占34.3%，比上年降低0.37个百分点；财产净收入、转移净收入分别占2.5%、21.0%，与上年基本持平。外出务工增收作为农民首要增收渠道的局面进一步强化。从城乡差距看，城乡居民收入相对差距继续缩小。2023年，城乡居民收入比2.39，比上年下降0.06。
具体分析，去年农民收入稳中向好得益于多方面有利因素。一是农业生产稳定发展。克服夏收烂场雨等极端不利天气影响，有效应对国际市场波动等挑战，重要农产品产量保持稳定较快增长，农民经营增收基础坚实。2023年，粮食产量13908.2亿斤，增加177.6亿斤，再创历史新高，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。生猪产能保持稳定，猪肉产量5794万吨，增长4.6%。牛羊禽肉、牛奶、水产品全面增产，重要农产品供给充裕。现代农业经营体系逐步完善，联农带农益农效果不断显现。纳入全国家庭农场名录管理的家庭农场近400万个，依法登记的农民合作社221.2万家，组建联合社1.5万家。超过107万个组织开展农业社会化服务，服务面积超过19.7亿亩次，服务小农户9100多万户。
二是乡村产业发展势头良好。农产品加工业平稳发展，规模以上农产品加工业企业超过9万家。农村电商蓬勃发展，全年农村网络零售额达到2.49万亿元。乡村休闲旅游稳步恢复，全国认定美丽休闲乡村1953个。全国现代设施农业建设规划顺利实施，设施农业现代化提升行动并取得良好开局。国家现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇等乡村产业发展平台加快建设。截至2023年，中央财政累计支持建设180个优势特色产业集群、300个国家现代农业产业园和1509个农业产业强镇，政策集成、要素集聚、企业集中的态势加快形成，有力促进农民就近就地实现增收。
三是农村劳动力就业稳中有升。经济回升向好带动农民工规模和收入水平再创新高。全年农民工总量29753万人，比上年增加191万人，增长0.6%。其中，本地农民工12095万人，下降2.2%，外出农民工17658万人，增长2.7%，农民工收入水平持续提高，月均收入水平4780元，比上年增长3.6%。脱贫劳动力就业形势保持稳定。2023年，脱贫劳动力务工总规模达到3396.9万人，超过年度任务目标377.7万人。
四是惠农富农政策支持力度加大。2023年，稳定实施小麦、稻谷最低收购价政策，继续实施玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴政策，稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点实现产粮大县全覆盖。城乡居民医保人均财政补助标准提高30元，达到640元，医保报销范围持续扩大。基本医保、大病保险和医疗救助三重制度惠及农村低收入人口就医1.8亿余人次，帮助减轻费用负担1883亿元。
五是农民财产权益更加充分。各地积极探索新型农村集体经济发展模式，村集体经济组织改造提升、盘活利用集体资产，因地制宜采取直接运营、委托经营、出租经营、入股经营等多种方式，确保资产保值增值，带动农民增收。2022年，全国村集体经济组织总收入6711.4亿元，村均收入123万元，向成员分红790.7亿元。农村宅基地制度改革试点深入推进，试点地区支持农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、合作等多种方式，盘活利用闲置农房和闲置宅基地发展乡村产业。截至2023年，试点地区共盘活闲置农房和闲置宅基地23.84万宗，带动集体和农民增收超过75亿元。
习近平总书记指出，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。”多年来，农民增收形势持续向好，农村民生持续改善，为进一步做好农业农村工作赢得了主动，为全面推进乡村振兴、促进共同富裕打下了基础。
二、促进共同富裕对促进农民增收提出更高要求
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。我国农业农村发展基础差、底子薄，推进共同富裕，最艰巨最繁重的任务依然在农民农村。一方面，城乡发展差距大。农村社会事业发展滞后，严重制约增收潜力和质量。农村基础设施建设水平明显低于城镇，公共服务整体上呈现出城市、县城、乡镇、村庄逐级递减趋势，农村户籍人口社会保险保障水平偏低。2000—2023年，城乡居民收入绝对差距从约0.4万元扩大到约3万元，扩大6倍多。城乡收入比高达2.39，而发达国家一般为0.8—1.4。另一方面，农村发展不平衡。2023年，农村高低收入组收入倍差9.52，明显高于城镇居民的6.33。截至2023年底，农村低收入人口规模大、发展能力弱，收入来源不稳定，还有7800多万脱贫人口和297万未消除风险的防返贫监测对象，农村低保对象与特困人员救助供养人数还有3834.6万人。
促进全体人民共同富裕，对农民增收提出更高要求。速度要更快。农民收入水平偏低，仅相当于城镇居民的40%。只有农民收入增速更快，才能缩小城乡收入差距。质量要更高。要调整收入分配方式，让农民实现勤劳致富、体面挣钱，要提升农业质量、效益和竞争力，促进农村劳动力高质量就业，挖掘农民财产性收入增长潜力，提高农民收入直接支持水平。分配要更均衡。要协同提升农民增收软硬件环境，使各项动能充分涌流，农民收入内部差距和区域差距逐步缩小，无增收能力群体生活得到更好兜底保障。增收更可持续。农民收入要稳定增长、韧性增强，防范和抵御不确定因素冲击的能力不断提升，收入增速波动幅度稳中趋降。
实现共同富裕既是一个长期的历史过程，也是一个复杂的系统工程。当务之急是要巩固农民增收好形势，在收入持续增长中逐步优化收入分配结构。要始终把促进农民增收放在突出位置，统筹谋划、整体设计，分阶段、分步骤有序有力推进，尽快补短板、强弱项，确保农民收入不断迈上新台阶，为到本世纪中叶基本实现共同富裕打下坚实基础。
三、新发展阶段农民增收面临的机遇与挑战
促进农民收入持续稳定增长，加快缩小城乡收入差距，扎实推进共同富裕，需要认清新形势新变化，准确把握历史机遇，有效应对风险挑战。
从机遇看，一是推进共同富裕有利于汇聚农民增收政策合力。在共同富裕宏伟目标下，各项政策将继续向三农领域倾斜、各项投入将继续向三农领域加大，持续汇聚促进农民持续增收的强大合力。二是经济结构转型有利于释放农民增收持久活力。我国经济增长方式深刻转变，产业结构优化升级，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，绿色生产生活方式加快推广，消费水平快速提高、消费结构转型升级，对外开放战略布局加快完善，将为农民增收拓展新空间。三是深化农村改革有利于激发农民增收内生动力。农村存在大量未被盘活和有效利用的资源资产，随着农村改革持续深化，要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制将不断完善，农民财产性收入增长潜力将充分释放。
从挑战看，一是经济增速放缓。我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，下行压力加大，制约农民非农就业机会拓展，抑制部分农产品、乡村旅游等消费需求增长，给农民收入带来不确定性。二是农业比较效益偏低。农业劳动生产率远低于二三产业，农业产业链条短、价值链单一、综合效益不高，农业多种功能挖掘不够，农村多元价值拓展不充分。农民家庭经营性收入往往依赖于农产品价格高低及其稳定性，波动较大。三是农村人口年龄结构偏高、素质结构偏低。在农民工总量增速放缓的情况下，农村老龄化程度加深，适龄劳动力减少，农民工中就业困难人员比重增加，工资性收入有下降风险。农村劳动力技能欠缺，就业难与用工难并存。四是农业结构调整空间受限。在耕地用途管控趋于严格，粮食、油料等农产品保供重要性不断突显的背景下，农民生产经营自主权不可避免地被压缩，发展高附加值作物受限，保障粮食等重要农产品有效供给与促进农民增收在一定程度上成为两难选择。五是特殊地区、特殊群体增收韧性不足。西部地区、粮食主产区特别是东北地区“粮财倒挂”导致农民增收困难突出。边境地区很难得到地区增长极的正面带动，很难形成完整产业链，严重制约农民增收。一些脱贫地区支持农民稳定增收的产业基础还不牢固。
在当前国内经济企稳复苏基础不稳的背景下，农民增收面临不少具体的、新老交织的困难和问题。一是农产品价格总体低迷。受国内物价低迷、内部需求不振、外部市场冲击等因素影响，农产品价格“下跌品种多、持续时间长、下跌幅度大”，特别是玉米、大豆、猪肉、生鲜乳等重点品种的价格连续走低，多年少见。据国家统计局数据，2023年我国居民食品价格下降0.3%。2024年1-4月，食品价格连续下降，分别下降5.9、0.9、2.7、2.7个百分点。尤其是猪肉价格持续低位运行，2023年成为2009年有监测数据以来生猪养殖亏损时间最长的年份，除8、9月份外，其余10个月均处于亏损状态。二是农村劳动力就业压力较大。宏观经济恢复向好基础不牢，国内外需求不够强劲，企业岗位创造能力下降，农民工、高校毕业生等重点群体就业压力较大。农民工就业技能水平与岗位需求不相匹配，难以胜任技术性岗位要求，造成岗位不稳定、收入水平较低。新就业形态下灵活就业存在用工主体难确认、用工性质难界定等问题，从业者劳动保障权益维护水平需进一步提高。三是社会保障水平偏低。社会保险个人账户资金积累不足，2023年城乡居民基本养老保险待遇平均每人每月214元，人均财政补助标准640元，存在绝对水平有待提高，补助水平偏低、覆盖面有限等问题。全国农村低保对象3399.3万人，农村低保平均标准每人每月621元，保障标准和补助水平偏低。一些未纳入帮扶政策范围的边缘群体，一旦受到冲击面临致贫风险。四是农村居民财产增收渠道少。农村居民财产性收入来源比较单一，农村金融发展相对迟缓，土地、房屋等重要资产缺少衡量和实现市场价值的渠道。农民财产性收入总体偏少，占可支配收入比重偏低，对农民增收贡献较弱。2023年，农村居民人均财产净收入540元，占可支配收入的2.5%，低于全国平均8.6%的水平，更低于城镇居民10.4%的水平。同年，城镇居民人均财产净收入5392元，是农村居民的10倍。
国运决定命运，趋势无惧扰动。在农民增收上，存在困难问题是正常的。总的看，农民增收的有利因素更具长期性、稳定性，仍是机遇大于挑战。在推进高质量发展过程中，进一步完善农民增收政策体系，夯实农民增收工作基础，农民增收前景依然广阔。
四、农民增收的创新探索与基本经验
近年来，各地立足实际探索创新农民增收路径，出台一系列政策举措，探索出一批有参考价值的做法。其中，浙江突出共同富裕促增收、江苏坚持久久为功促增收、云南聚焦固本强基促增收的做法很有代表性。
聚焦“扩中提低”，调整收入分配格局。浙江省立足城乡融合程度高、产业发达的实际，出台《“扩中”“提低”行动方案（2021—2025年）》，致力形成中等收入群体达八成的橄榄型分配格局。坚持全面覆盖和精准施策相结合，基于促就业、激活力、拓渠道、优分配、强能力、重帮扶等主要路径，瞄准高素质农民、进城农民工、低收入农户、困难群体等重点群体，推出一批差别化收入分配激励政策，发挥“扩中提低”对实现共同富裕的牵引带动作用。在实践中，大力推动新兴产业新业态发展，注重以项目为牵引，强化资源要素整合，探索村村抱团协作方式，带动农民就业增收。
聚焦“接续倍增”，健全增收长效机制。江苏省继2011年出台《全省农民收入倍增计划实施方案》后，2022年再次出台《农民收入十年倍增计划实施方案》，全方位健全农民增收长效机制，力争未来十年农民收入年均增长7.2%以上。在实践中，高度重视就业富民、创业富民、产业富民、改革富民，着重推进农村一二三产业融合，构建农业全产业链，整合家庭农场资源，带动合作社成员及周边农户共同致富；健全就业创业服务政策体系，深入推动城乡融合发展，完善农民增收环境。
聚焦“固本强基”，建立挖潜提升机制。云南省立足产业基础薄弱、农村低收入人口多、剩余劳动力转移就业难度大等实际，出台《农村居民持续增收三年行动方案（2022—2024年）》，提出发展农业重点产业、增加农民工就业、发展壮大农村集体经济、加大直接补贴等举措。在实践中，着力培育优势特色产业集群，全面实施农业现代化三年行动计划，促进农产品优质优价，采取“党支部+公司+合作社+农户”模式，走产业共融、产权共有、村民共治、发展共享的发展路子；用好东西部协作机制，扩大省外转移就业规模，创建地区特色劳务品牌，拓展农民增收空间。
典型地区的具体做法尽管有很大不同，但基本经验有许多共通之处：激发农民积极性、主动性、创造性是促进农民增收的前提条件。尊重农民首创精神，把农民对美好生活的向往转化为奋斗动力，为增收提供不竭源泉。发挥市场机制作用是促进农民增收的重要支撑。把有为政府和有效市场结合起来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强农民参与市场经济活动的内生动力，在市场中寻找就业岗位、发现创业机会、增加自身收入。不断深化改革是促进农民增收的重要保障。只有不断深化农村改革，盘活农村资源要素，赋予农民更加充分的财产权益，才能为农民收入增长创造良好条件。突出重点倾斜发力是促进农民增收的必然要求。各地资源禀赋、发展水平、产业基础等差距很大，制约农民增收的因素各不相同，只有突出重点倾斜发力，把有限资源投入到解决主要矛盾、破除主要障碍上，才能有效促进农民增收。
典型地区的有效实践，为不同地区探索促进农民增收的路径提供了有益借鉴，为进一步完善促进农民增收政策体系提供了重要参考。
五、促进农民增收的相关政策建议
根据居民收入增长要和经济增长基本同步的目标任务，综合考虑我国城乡居民收入差距依然较大的现实，未来一段时期农民增收的基本目标可以设定为：农村居民人均可支配收入增长速度高于城镇居民人均可支配收入增长速度、不低于国内生产总值增长速度。据此，促进农民收入整体水平提升仍是今后一个时期农民增收的主要任务。在此基础上，应把种粮农民和脱贫地区、脱贫人口等作为农民增收工作重点，着力减少农村低收入人口，扩大中等收入群体；应普惠性与差异性政策并举，着力提升农民增收措施的针对性、精准性；应把促进农民收入增长与完善农民社会保障制度、发展农村社会事业并重，同向增强农民群众的获得感幸福感安全感。
经过多年发展，农民收入的主要来源已基本稳定。为此，实施农民增收促进行动，重点应放到拓展各个来源的发展空间上，放到完善农民增收致富制度环境和政策体系上。几点建议如下：
（一）健全“政策保本、经营增效”机制，提高农业比较效益
目前，农民收入中来自第一产业的比例在1/5以上，提高农业比较效益对稳定农民收入基本盘至关重要。要完善农业支持保护政策，创新完善农业政策工具和手段，扩大“绿箱”政策实施范围和规模，通过价格、补贴、保险等政策兜底，基本实现粮食生产“政策保本”，通过产销衔接、社会化服务等经营模式创新，逐步让农民“经营增效”。在价格政策方面，坚持和完善稻谷、小麦最低收购价政策，优化市场化收购政策，充分发挥市场机制作用引导产需对接，实现优质优价、专用高价。在补贴政策方面，完善对农民直接补贴政策，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为主要载体，健全完善重要农产品生产者补贴制度，逐步扩大覆盖范围，建立补贴标准动态调整机制。健全农业生态补偿制度。统筹整合涉农资金，探索建立普惠性农民补贴长效机制。在农业保险方面，加快发展农业收入保险，完善农业大灾风险分散机制，鼓励保险机构开展农业收入保险产品创新。中央和省级财政加大农业收入保险保费补贴力度，支持地方开展收入保险项目，逐步扩大试点的品种和区域范围。在经营支持方面，培育家庭农场等新型农业经营主体，发展多种形式农业适度规模经营，大力发展农业社会化服务，完善产销衔接政策措施，帮助小农户节本增效。
（二）开启二次人口红利，支持农民勤劳致富
党的二十大报告强调，就业是最基本的民生，要使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。在农村老龄化程度加深、新成长农村劳动力减少的情况下，要着眼于提高农村居民劳动参与率和人力资本，开启二次人口红利，推动农民增收与经济发展基本同步。在发展产业扩大就业方面，制定扩权强县计划，赋予县市经济社会发展更多自主权，建立健全县域经济发展促进政策体系，完善大中城市产业向县域疏解转移机制，鼓励城市要素下乡兴业，支持县域发展比较优势明显、就业容量大的富民产业。挖掘乡村多元价值和农业多种功能，通过产业链纵向延伸和新业态横向拓展，促进乡村产业融合发展，创造更多就地就近就业机会。在技能提升方面，完善农民工职业技能培训政策体系，推进终身学习体系建设，深入实施职业技能提升行动，把培训资源向年龄偏大劳动者群体适当倾斜，整体提升农民工人力资本。在权益保障方面，完善促进城乡灵活就业制度和配套政策，维护新就业形态劳动者劳动保障权益，保障退休人员、农村超龄劳动力等群体自愿参与劳动的正当权利，完善农民工工资合理增长和支付保障机制。
（三）完善农村产权制度，赋予农民更加充分的财产权益
完善农村产权制度，要扎实搞好“确权”，稳步推进“赋权”，有序实现“活权”，激发农村各类资源要素活力，赋予农民更加充分的财产权益。在土地权益方面，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点。完善“三权”分置制度，支持地方利用确权成果探索土地适度规模经营的实现路径。加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，赋予宅基地使用权人依法取得合理收益的权利，健全宅基地取得、使用、流转、退出等制度。加快推进农村集体经营性建设用地入市试点，完善土地增值收益分配机制。在集体收益分配权方面，健全农村集体经济组织代行集体资产所有权行使机制，建立健全集体经营性建设用地使用权、农民集体收益分配权的流转、抵押、担保等权能实现机制，完善农村集体收益分配机制。在权益实现方面，推进城乡一体的产权市场建设，畅通城乡要素流动。推进农村产权流转交易市场规范化建设，提升市场服务功能。完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入。鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。
（四）完善欠发达地区和农村低收入人口常态化帮扶机制，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接
党的二十大报告提出，巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。要按照“守底线、促增收、补短板”的思路，加强欠发达地区和农村低收入人口常态化帮扶。完善防止返贫动态监测帮扶机制。将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户纳入监测范围，分层分类及时纳入帮扶政策范围。巩固提升脱贫地区特色产业，完善联农带农机制。精准开展公益性就业技能培训，加强公共就业服务，深化东西部劳务协作，规范管理乡村公益性岗位。接续推进欠发达地区乡村振兴。以国家乡村振兴重点帮扶县为主，加大财政转移支付力度，持续改善基础设施条件和公共服务。实施一批补短板促振兴重点项目，提升产业发展内生动力。加强扶贫资产管理，持续发挥效益。探索生态价值多元实现形式，畅通“两山”转换通道。完善易地搬迁集中安置区帮扶政策，实现搬迁群众稳得住、有就业、能致富。健全农村低收入人口常态化帮扶机制。推动社会救助和巩固拓展脱贫攻坚成果工作衔接，将符合条件的农村低收入人口纳入救助范围，稳步提高农村社会救助标准。
